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退耕農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題的調(diào)查報(bào)告與思考
**縣自2000年啟動(dòng)實(shí)施退耕還林工程以來(lái)，已累計(jì)完成坡耕地退耕還林12萬(wàn)畝，其中經(jīng)濟(jì)林3.45萬(wàn)畝，生態(tài)林8.55萬(wàn)畝。涉及全縣12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)155個(gè)村，5.3萬(wàn)戶。如何引導(dǎo)農(nóng)民在改善生態(tài)的同時(shí)，加快培育和開(kāi)發(fā)穩(wěn)定增收致富的產(chǎn)業(yè)，妥善解決農(nóng)民的生存發(fā)展大計(jì)，促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為擺在各級(jí)政府和廣大農(nóng)民面前一個(gè)緊迫而重大的問(wèn)題。日前，縣委辦、縣林業(yè)局組成調(diào)研組，選擇不同地區(qū)、不同類型的退耕還林鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和農(nóng)戶，就此問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研。
通過(guò)調(diào)查，我們認(rèn)為退耕還林工程的實(shí)施，一方面對(duì)改善三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)環(huán)境、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的確產(chǎn)生了顯著的積極作用。另一方面又制約、影響了農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一旦國(guó)家停止錢(qián)糧補(bǔ)助，退耕還林地區(qū)農(nóng)民的生產(chǎn)生活將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。突出表現(xiàn)在以下六個(gè)方面：
一是耕地大量減少，農(nóng)民基本生活難以保障。
退耕還林工程實(shí)施4年來(lái)，全縣有12萬(wàn)畝農(nóng)田停止耕種，對(duì)糧食生產(chǎn)產(chǎn)生了很大沖擊，全縣糧食產(chǎn)量下降輻度較大。盡管目前在國(guó)家補(bǔ)助期內(nèi)，農(nóng)民的生活沒(méi)有受到大的影響，但是一旦停止糧食補(bǔ)助，農(nóng)民的基本生活將十分困難，尤其是退耕面積較大的村和極少數(shù)“全退戶”。如**鄉(xiāng)**村一組，已實(shí)施退耕還林1154畝，占耕地總面積的80%，目前人平占有耕地不足0.6畝。**鄉(xiāng)*村農(nóng)民鄭之漢，一家3口人，實(shí)施退耕還林后僅剩1畝耕地，人平只有0.3畝田，一旦停止補(bǔ)助，基本口糧將難以保證。類似情況盡管所占比例不大，但卻是非常嚴(yán)重的隱患。
二是種植的樹(shù)種效益偏低，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力不大。
此類問(wèn)題突出表現(xiàn)在中高山地區(qū)。據(jù)調(diào)查，低山地區(qū)退耕種植柑桔、茶葉的，補(bǔ)助期滿后絕大多數(shù)能產(chǎn)生較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民生計(jì)基本不用操心。但是中高山地區(qū)種植的板栗、銀杏、杜仲以及其它生態(tài)林樹(shù)種，由于林業(yè)生產(chǎn)的周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，加之市場(chǎng)疲軟，很難發(fā)揮出應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)效益。如**鄉(xiāng)四年共實(shí)施退耕還林6700多畝，種植銀杏面積達(dá)5514.5畝，目前基本沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)收益。據(jù)當(dāng)?shù)馗刹亢腿罕婎A(yù)計(jì)，至少還要15年方能開(kāi)始收益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全縣退耕還林除2.3萬(wàn)畝柑桔、0.5萬(wàn)畝茶葉外，其它大多數(shù)是此類情況。
三是部分工程質(zhì)量不高，限制了收益預(yù)期的空間。
在工程實(shí)施時(shí)，沒(méi)有堅(jiān)持圍繞全縣農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的總體思路，集中精力發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，樹(shù)種選擇過(guò)多過(guò)濫，不利于形成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)支柱；沒(méi)有按照科學(xué)引種的程序和要求進(jìn)行引種試驗(yàn)，直接用于大面積栽植，導(dǎo)致適應(yīng)性差，苗木生長(zhǎng)緩慢。如磨坪鄉(xiāng)引進(jìn)的佛手系列銀杏品種，**鄉(xiāng)引種的石榴，到底能否產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，至今還很難說(shuō)；沒(méi)有實(shí)行綜合開(kāi)發(fā)，林地資源未得到充分利用。由于工程實(shí)施的質(zhì)量不高，難以滿足農(nóng)民對(duì)退耕還林的效益需求，同時(shí)也從一定程度上影響了他們加強(qiáng)退耕還林管理的積極性。
四是后期管理不善，影響了樹(shù)苗的正常生長(zhǎng)。
除柑桔、茶葉和部分板栗等經(jīng)濟(jì)林外，相當(dāng)部分農(nóng)民認(rèn)為“還生態(tài)林是為國(guó)家栽樹(shù)”，退耕還林后沒(méi)有進(jìn)行撫育管理，任由樹(shù)苗自生自滅，少數(shù)農(nóng)戶還把退耕地當(dāng)作放牧牲畜的場(chǎng)所。加之近幾年的工程建設(shè)任務(wù)較重，各地的主要精力都集中在建設(shè)上，沒(méi)有及時(shí)搞好技術(shù)指導(dǎo)和跟蹤服務(wù)，農(nóng)戶普遍缺少實(shí)用技術(shù)。由于后期管理不到位，直接限制了工程經(jīng)濟(jì)效益的正常發(fā)揮，導(dǎo)致農(nóng)民難以從退耕還林中得到回報(bào)，對(duì)全縣廣大以土地為生存支柱的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)異于雪上加霜。
五是林副產(chǎn)品銷售困難，退耕農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)收益減少。
退耕地上生產(chǎn)的林副產(chǎn)品由于缺乏健全的銷售網(wǎng)絡(luò)和穩(wěn)定的市場(chǎng)，導(dǎo)致難以變成商品，直接制約了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)收入。我縣**鄉(xiāng)生產(chǎn)的銀杏茶，應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)合理利用現(xiàn)有資源，提高退耕農(nóng)戶現(xiàn)實(shí)收入的好產(chǎn)品，但是苦于銷售市場(chǎng)未能打開(kāi)，至今仍處于小打小鬧階段，沒(méi)有形成規(guī)模。2003年僅產(chǎn)干茶500公斤，收入1萬(wàn)元，該鄉(xiāng)的銀杏葉綜合利用率不足10%。
六是政策補(bǔ)助期限偏短，不能滿足工程要求。
國(guó)務(wù)院[2000]24號(hào)文規(guī)定“退耕還經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)助5年，還生態(tài)林的補(bǔ)助8年，以后根據(jù)情況，需要多少年就補(bǔ)多少年”。我縣地處三峽大壩庫(kù)首，生態(tài)區(qū)位十分重要，實(shí)施退耕還林保護(hù)三峽工程生態(tài)安全的政治需要，勢(shì)在必行。但根據(jù)目前工程現(xiàn)狀和苗木生長(zhǎng)情況，在現(xiàn)行補(bǔ)助政策下，5-8年內(nèi)絕大多數(shù)將無(wú)任何收益。
造成上述問(wèn)題的原因，從客觀上分析：一是退耕還林是一項(xiàng)創(chuàng)造性工作，缺乏成熟的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家政策存在逐步完善的過(guò)程。加之我縣是全國(guó)退耕還林試點(diǎn)，2000年實(shí)施時(shí)按以前的分類方法將大量板栗、銀杏、杜仲、茶葉等納入經(jīng)濟(jì)林上報(bào)，與現(xiàn)行的退耕還林政策相比，減少了3年的政策補(bǔ)助；二是由于鎮(zhèn)村機(jī)構(gòu)改革和換屆，人員變動(dòng)頻繁，領(lǐng)導(dǎo)精力分散或?qū)ν烁�林工作不熟悉，影響了工程的組織實(shí)施。從主觀上分析：一是思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)退耕還林的意義認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)做好退耕還林工作、解決退耕農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的難度認(rèn)識(shí)不足，工作措施不力；二是缺乏統(tǒng)籌考慮，抓住當(dāng)前補(bǔ)助錢(qián)糧的大好時(shí)機(jī)，致力于培植新的穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的意識(shí)不夠。沒(méi)有用市場(chǎng)的觀念、長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀念去分析形勢(shì)、解決問(wèn)題；三是缺乏積極引導(dǎo)和服務(wù)。在政策宣傳、技術(shù)指導(dǎo)、培育市場(chǎng)等方面研究不夠；四是沒(méi)有形成活力，未能很好地發(fā)揮各部門(mén)的職能作用，農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的捆綁投資不夠。
切實(shí)解決上述問(wèn)題，需要從以下幾個(gè)方面開(kāi)展工作：
一、實(shí)行林下開(kāi)發(fā)，培育后續(xù)產(chǎn)業(yè)。
加強(qiáng)對(duì)全縣已實(shí)施的12萬(wàn)畝退耕還林的開(kāi)發(fā)利用，是解決退耕農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題的關(guān)鍵。借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我縣實(shí)際，建議從以下兩個(gè)方面加強(qiáng)林下資源開(kāi)發(fā)：一是實(shí)行林果、林特間作。除堅(jiān)決禁止種植糧食作物外，凡是能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的都可種植。提倡在退耕還林地內(nèi)加大造林密度，種植其它經(jīng)濟(jì)樹(shù)種，實(shí)行多模式配置、立體經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)民有一個(gè)好的收益預(yù)期并最終實(shí)現(xiàn)效益最大化;二是推廣林下種草。建議在退耕地內(nèi)種植黑麥草、百喜草等適宜的多年生草本植物，以草養(yǎng)牧，推動(dòng)養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展，解決農(nóng)民生計(jì)問(wèn)題。在推廣林下種草的工作中要注意把握好兩點(diǎn)：第一，草種不能過(guò)多過(guò)濫，全縣以2—4個(gè)草種為宜；第二，要注重培植養(yǎng)殖大戶。
二、加大跟蹤投資，搞好綜合開(kāi)發(fā)。
退耕還林只是一項(xiàng)基礎(chǔ)工程，是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)農(nóng)民脫貧致富的切入點(diǎn)，只有把農(nóng)田水利基本建設(shè)、土地整理、扶貧開(kāi)發(fā)、能源建設(shè)等所有面向農(nóng)村的投資項(xiàng)目統(tǒng)籌結(jié)合起來(lái)、綜合開(kāi)發(fā)，才能確保退耕農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件逐步改善、生活水平日益提高。在今后的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目安排上，要重點(diǎn)向已實(shí)施退耕還林的地區(qū)傾斜。要加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，提高糧食單產(chǎn)；加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)，解決生活用能；加大生態(tài)移民力度，通過(guò)搬遷開(kāi)發(fā)幫助農(nóng)民脫貧致富。同時(shí)，大力發(fā)展反季節(jié)蔬菜、訂單農(nóng)業(yè)等適銷對(duì)路的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，增加現(xiàn)實(shí)收入，解決退耕農(nóng)民的后顧之憂。
三、強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)，進(jìn)行品種改良。
解決農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題，必須以鞏固現(xiàn)有造林成果為基礎(chǔ)。通過(guò)近十年的努力，全縣板栗種植面積已達(dá)到6萬(wàn)畝，銀杏種植面積也在2萬(wàn)畝以上。對(duì)現(xiàn)有的板栗樹(shù)、銀杏樹(shù)進(jìn)行高枝嫁接、改良品種，是當(dāng)前的一項(xiàng)重要任務(wù)�？h委、縣政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)此項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，明確各職能部門(mén)的責(zé)任，落實(shí)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)�？h財(cái)政安排專項(xiàng)改造資金，扶持板栗品改工作。要建立優(yōu)質(zhì)種源基地，與有關(guān)科技人員簽訂承包合同，實(shí)行技術(shù)承包，品改驗(yàn)收后兌現(xiàn)工資報(bào)酬。同時(shí)，充分發(fā)揮農(nóng)村土專家、田秀才的作用，在有退耕還林的村確定一名技術(shù)員，財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)貼。
四、培養(yǎng)營(yíng)銷大戶，扶植龍頭企業(yè)。
加強(qiáng)林特產(chǎn)品加工、銷售市場(chǎng)的培育，是解決退耕農(nóng)民生存和發(fā)展大計(jì)的根本保障，也是全縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)的重點(diǎn)和瓶頸。只有把市場(chǎng)打開(kāi)了，農(nóng)民生產(chǎn)的東西才能轉(zhuǎn)化成商品，才會(huì)增加貨幣收入，我縣的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)才會(huì)步入積極、健康、快速發(fā)展的軌道。要整合全縣的板栗資源，建立統(tǒng)一的銷售網(wǎng)絡(luò)，對(duì)板栗銷售大戶予以重獎(jiǎng)。要積極扶板栗、銀杏龍頭加工企業(yè)，實(shí)行“公司＋基地＋農(nóng)戶”的組織形式，搞產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)工程區(qū)的農(nóng)民脫貧致富。在條件成熟的情況下建設(shè)板栗冷貯倉(cāng)庫(kù)，解決板栗難以貯藏的問(wèn)題。
五、發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞力。
我縣人多田少，人地矛盾本來(lái)就十分突出，退耕還林的實(shí)施使可耕種土地進(jìn)一步減少。因此，解決退耕還林工程區(qū)農(nóng)民的生存發(fā)展問(wèn)題必須走外延式發(fā)展道路。通過(guò)加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，大力發(fā)展打工經(jīng)濟(jì)、旅游經(jīng)濟(jì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)等，促使農(nóng)村勞動(dòng)力向二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減輕農(nóng)民對(duì)土地的依賴程度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“減員增效”。要加大對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工人員的技術(shù)培訓(xùn)力度，使他們掌握一至二門(mén)農(nóng)業(yè)技術(shù)以外的謀生技能，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)外出務(wù)工人員的引導(dǎo)和支持，營(yíng)造寬松的就業(yè)環(huán)境，解除務(wù)工人員的后顧之憂。
六、積極反映問(wèn)題，爭(zhēng)取政策扶持。
目前，國(guó)家正在對(duì)退耕還林停止補(bǔ)助后農(nóng)民的生計(jì)問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研，我縣應(yīng)通過(guò)多種渠道積極向上反映，爭(zhēng)取更大的政策支持。一是爭(zhēng)取適當(dāng)延長(zhǎng)國(guó)家錢(qián)糧補(bǔ)助年限；二是爭(zhēng)取適當(dāng)加大經(jīng)濟(jì)林的比例；三是爭(zhēng)取國(guó)家加大對(duì)退耕還林工程區(qū)農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目投資，擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障覆蓋面，以解決農(nóng)民基本生活，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。
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