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關于市邊境村屯人口銳減問題的調(diào)查報告
市位于中俄朝三國交界處，東、南與俄羅斯濱海邊疆區(qū)接壤，西部以圖們江為界與朝鮮接壤，45個村屯位于邊境沿線。近年來，由于諸多原因邊境村屯的人口數(shù)量銳減，這對于守邊固防，興邊富民，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，村級基層組織建設等方面帶來了一系列的影響。針對這一問題，XX市人大常委會主任會議研究決定組成調(diào)研組進行專題調(diào)研。調(diào)研組自2009年10月22日開始，利用二個多月的時間，深入邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)進村入戶，走訪了邊防連隊，召開了村民代表座談會，并聽取了市直相關部門的情況匯報。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：
一、邊境村屯人口的基本情況
XX市總面積為5145.38平方公里，下轄九個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，4個街道，121個行政村，總人口221340人，其中農(nóng)村人口63262人。全市中俄邊境線長 246.25公里，中朝邊境線長139.5公里，九個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和一個街道均位于邊境沿線。邊境村屯共有45個，其中中俄邊境村屯24個，中朝邊境村屯21個，人口為27038人。歷史上XX市轄區(qū)內(nèi)地廣人稀，基本上是由清朝后期招募內(nèi)地的流民建立的招墾點及自發(fā)進入到琿春地區(qū)的拓荒者聚集而形成的村落。這些村屯的座落位置帶有很大的隨意性，規(guī)模較�。ò賾粢韵碌拇逋驼级鄶�(shù)），結構松散，居住分散,生存環(huán)境惡劣，貧困人口比例高。
自1990年至2009年近二十年間，邊境沿線45個村屯實際人口減少了10188人，流失了34%；男女比例由1990年的100：93降低到2009 年的100：68，男女比例嚴重失調(diào)。根據(jù)我國60歲以上老年人口達到人口總數(shù)10%以上即進入老齡化社會的標準，1990年我市邊境村屯已經(jīng)進入老齡化社會，比例為13.4%。2009年這一比例增至23.6%，老齡化程度進一步加重。學齡前兒童由1990年的1316人，減少到2009年的779人，出生率明顯下降。1990年外出人口為1715人，2009年增加到7252人，超過總人口的的三分之一。
二、人口減少的主要原因
(一)歷史原因
XX市地處邊陲要塞，由于建國后實行嚴格的邊境管理政策，外來人員進出需持有當?shù)乜h級以上公安機關出具的邊境通行證，邊民也需憑居民證出入，在常住人口的管理上只出不進，人口生產(chǎn)基本處于自然增長的狀態(tài)，這種狀況持續(xù)到上世紀80年代末。上世紀60—70年代，根據(jù)戰(zhàn)備的需要，XX市邊境地區(qū)一大批邊民由于“歷史問題”或“成份問題”被陸續(xù)遷移到內(nèi)地縣市，拉開了邊境地區(qū)人口減少的序幕。
(二)自然原因
XX市的邊境村屯大都處在高寒山區(qū)，無霜期短，土地貧瘠，生產(chǎn)條件惡劣，單位面積的產(chǎn)量只有平原區(qū)的一半。同時由于地處偏僻，交通不便，生產(chǎn)、生活成本相對其它村屯高出不少，有限的土地產(chǎn)出僅能解決邊民的溫飽問題，興邊富民只是邊民美好的愿望。近年來國家實行了野生動物保護政策，XX市轄區(qū)內(nèi)野生動物的種類和數(shù)量明顯增多。2008年我市又被國家動保協(xié)會授予“中國東北虎之鄉(xiāng)”，野生東北虎及其它保護野生動物活動范圍不斷擴大，野生動物傷人、傷畜、損毀農(nóng)作物的事件也逐年增多，造成的邊民損失也越來越多，但相應的損害賠償機制尚不完善，對以養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)為生的村民來講，所遭受的損失認定難、賠償難，往往一年的收益毀于一旦。自2007年至今我市林業(yè)部門受理補償案件535起，其中咬死牲畜342頭（口），咬死家禽432只，損毀莊稼1848.5畝。由于邊民的耕地分布在林區(qū)，實際所遭受的損失很難及時發(fā)現(xiàn)，大部分損毀面積難以認定。
(三)體制原因
現(xiàn)行的戶籍管理體制把人分成了農(nóng)村人口與城市人口，形成了城鄉(xiāng)分隔的二元經(jīng)濟結構，這一體制至今尚未得到根本的扭轉和改變。城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，使城鄉(xiāng)差別日益加大，邊民的生活生產(chǎn)成本增高，生活質(zhì)量低下，影響了外出務工人員返鄉(xiāng)務農(nóng)的積極性。邊民受體制影響難以擺脫小農(nóng)經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟體制的束縛，習慣于傳統(tǒng)的思維方式、生產(chǎn)方式，組織化程度低，缺乏以市場為導向，以效益為目標的經(jīng)營理念。開拓市場，開發(fā)資源的能力不足，生活質(zhì)量長期得不到提高，生產(chǎn)條件得不到改善，難以留住人。
(四)經(jīng)濟發(fā)展原因
上世紀80年代，我市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)呈現(xiàn)高速發(fā)展期，鄉(xiāng)鄉(xiāng)建廠，鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙。部分先富裕起來的村民或是進廠務工，或是進城辦廠，掀起了邊境村屯人口外流的高潮。市場經(jīng)濟體制確立后，由于城市的發(fā)展機遇多，社會公共服務設施完善，對邊民的吸引力更強，他們?yōu)榱藬[脫貧困的狀況，紛紛選擇外出務工或出國勞務，致使邊境村屯的人口急劇減少。據(jù)初步統(tǒng)計邊境沿線45個村屯27038人中外出務工人員有7252人，占總人口的三分之一。
(五)人口生產(chǎn)原因
自計劃生育政策實施以來，我市的計劃生育工作一直走在全州乃至全省的前列，1995年至今，全市所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口出生率呈現(xiàn)負增長。邊境村屯適齡女性大量外嫁，婚育人口性別比例嚴重失調(diào)。邊境村屯成為名副其實的“光棍村”。邊境經(jīng)濟合作區(qū)太陽村是一個不足百戶的小村，現(xiàn)有30歲以上大齡未婚男性38人，沒有一名適齡未婚女性。馬川子鄉(xiāng)紅星村現(xiàn)有居民83戶，30歲以上的大齡未婚男青年43人。很多邊境村屯數(shù)年甚至十幾年沒有結婚生育的，人口生產(chǎn)狀況堪憂。
三、邊境村屯人口減少所帶來的影響
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邊境村屯人口數(shù)量的減少，尤其是邊境沿線村屯人口的持續(xù)減少，使得一些村屯變成了空殼村，如敬信鎮(zhèn)防川村，已由90年代的40戶減少到現(xiàn)在的20戶；敬信鎮(zhèn)的白石村，由90年代的47戶減少到現(xiàn)在的3戶。邊境沿線的村屯不僅是邊民賴以生存的家園，也是一個個固定的邊防哨所，在守邊固防中發(fā)揮著重要的作用。由于XX市的邊境線長，山高林密、地形復雜，有限的邊防哨所，很難做到全天候?qū)吘车挠行Ч芸亍Ｃ癖M織作為一支有生力量，居住在邊境沿線，在生產(chǎn)和生活中均可起到一個哨兵的作用，是邊防部隊的有力補充，在守邊固防中發(fā)揮著不可替代的作用。目前，由于青壯年的大量外出，邊境村屯大多由老年人在留守，民兵組織有名無實，難以承擔重任。
（二）對邊境地區(qū)農(nóng)村社會穩(wěn)定的影響
由于人口的外流，尤其是未婚年輕女性的大量外流，導致婚育人口性別比例嚴重失調(diào)，邊境村屯已很難見到婚育年齡的女性。一些大齡未婚男青年因“成家難”而荒廢了“立業(yè)”，因婚姻“失望”而“失志”，已成為農(nóng)村不安定的因素之一。大批邊民出國出外打工，長期滯留在外，有的經(jīng)年不歸，導致家庭解體，造成單親、無親孩子增多。由于社會教育缺位，家庭教育缺失，青少年犯罪案件增多，并呈現(xiàn)低齡化趨勢。人口的大量外流，許多村屯成為空巢老人的聚集地，由于缺乏基本養(yǎng)老制度，社會養(yǎng)老又缺少社會助養(yǎng)服務支持系統(tǒng)，社會養(yǎng)老福利機構也不健全，老年人生產(chǎn)艱辛，生活困難�，F(xiàn)行的農(nóng)村最低生活保障標準過低，老年人難以維持最低生存需要，留守老人的贍養(yǎng)已成為一個沉重的社會問題。
（三）對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所帶來的影響
邊境村屯人口的大量外流，使邊境村屯的經(jīng)濟發(fā)展受到嚴重的影響，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；�(jīng)營缺乏勞動力，搞多種經(jīng)營缺乏技術，留守邊民只能靠種植傳統(tǒng)農(nóng)作物維持生計。有的邊民外遷多年僅將戶籍關系留在了原籍，不履行村民的義務，卻享受著已承包耕地的權利。有的已轉為公務員或是事業(yè)單位的工作人員，并已外遷，仍在享受著承包耕地的權利。有的雖居住在原籍，但已辦理了農(nóng)轉非手續(xù)，還享受著承包耕地的權利。而那些仍在農(nóng)村務農(nóng)的村民，他們的子女成家后遷入的人口及其后代，作為村民卻不能享受或很難享受到承包土地的權利，社會公平在這里難以體現(xiàn)。目前，農(nóng)村耕地流轉缺乏相應的法律規(guī)范和強制性制度約束，導致了土地流轉糾紛增多，上訪事件頻發(fā)。外來承包者只顧眼前利益，種地靠化肥，管理靠農(nóng)藥，造成土壤板結，土地肥力逐年下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。
�。ㄋ模⿲r(nóng)村基層組織建設的影響
社會主義新農(nóng)村建設需要堅強的組織保證，必須強化村級基層組織領導班子的建設。由于邊境沿線村屯人口的大量外流，留守的大多是老人，村級基層組織建設面臨著無人可用的窘?jīng)r。如楊泡鄉(xiāng)的煙筒村，最年輕的女性48歲，村婦女主任一職自2005年起一直由鄉(xiāng)婦聯(lián)主席兼任。該村青壯年基本都外出，無法建立團組織和民兵組織。很多村選不出黨支部書記，由鎮(zhèn)政府的工作人員兼任。由于選擇范圍過小，只能從現(xiàn)有的人員中選拔任用干部，班子成員整體素質(zhì)不能滿足建設社會主義新農(nóng)村的要求。
(五)對農(nóng)村公共服務設施建設的影響
由于人口逐年減少，加之出生率呈現(xiàn)負增長，邊境村屯生源枯竭。目前全市的所有村級小學已全部撤銷，馬川子鄉(xiāng)、楊泡鄉(xiāng)、密江鄉(xiāng)的中學也已撤銷，其中，密江鄉(xiāng)連一所小學也沒有保留。邊民子女就學只能采取寄宿或者走讀形式，加重了邊民的教育支出，導致邊境村屯學生的輟學率反彈，影響了培養(yǎng)造就新農(nóng)民，全面提高邊民科技文化素質(zhì)。邊境村屯地處偏遠，人口較少，公共醫(yī)療服務體系尚未實現(xiàn)全覆蓋，邊民就醫(yī)難的問題還沒有得到根本的改變。有的村屯由于人口較少、條件差，基礎設施薄弱，又面臨著被撤并的狀況，行路難、吃水難的問題，一直得不到解決。長期以來由于邊境村屯公共服務設施不完善，村民的生存環(huán)境得不到改善，文化生活貧乏，生活質(zhì)量得不到提高，難以享受到社會進步、經(jīng)濟發(fā)展所帶來的成果。
四、穩(wěn)定邊境地區(qū)人口，加快經(jīng)濟發(fā)展的幾點建議
(一)科學規(guī)劃邊境村屯布局，強村固防
由于人口的持續(xù)減少，一些邊境村屯繼續(xù)保留的成本過高，撤屯并村、撤村并鎮(zhèn)應盡早提到議事日程上來。根據(jù)改善生存環(huán)境，生產(chǎn)發(fā)展和守邊固防的需要，要做好撤屯并村、撤村并鎮(zhèn)規(guī)劃，并嚴格按照規(guī)劃科學合理設置村屯布局，防止在新農(nóng)村建設中投入上的浪費。對因守土固邊需要而保留的村屯，要加大扶持力度，開展就地扶貧。對邊境村屯要按照“軍事邊疆”、“經(jīng)濟邊疆”、“文化邊疆”三位一體的方針，在經(jīng)濟發(fā)展、人才培養(yǎng)、組織建設、環(huán)境整治、安全防范等方面加大投入。要實行軍地“兩輪驅(qū)動”，統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟建設與國防建設，要加強軍地合作，優(yōu)勢互補，固邊富民。
�。ǘ┘涌燹r(nóng)村養(yǎng)老保險制度的實施，解決邊民的后顧之憂
隨著人口的大量外流，邊境村屯已進入老齡社會，老年人的贍養(yǎng)問題，不僅成為家庭問題，而且也成為影響社會穩(wěn)定的重要問題。為此，提請上級政府相關部門率先在邊境縣市實行農(nóng)村基本養(yǎng)老保險制度，將生活在邊境沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)年滿六十周歲的邊民全部納入養(yǎng)老保險范圍，加大政府承擔養(yǎng)老金份額的比例，減少邊民個人承擔比例，實現(xiàn)老有所養(yǎng)，切實解決邊民的后顧之憂。
(三)加大對邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育投入，實現(xiàn)教育公平
由于邊境村屯生源逐年減少，整合教育資源，優(yōu)化教學網(wǎng)點的布局，撤并部分學校勢在必行。農(nóng)村學校的撤并直接影響著邊民子女的就學，加重了家庭的教育支出，邊民子女的輟學率開始反彈，這與提高全民族的教育科技文化素質(zhì)是相背的。對于因?qū)W校撤并所加重的家庭教育支出，應列入政府的教育經(jīng)費預算，以減輕邊民的家庭負擔。要進一步加大對邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的投入，改善辦學條件，提高辦學水平，增設教師的邊境津貼。在師資的配置上向農(nóng)村學校傾斜，促進城鄉(xiāng)教育資源的均衡配備，實現(xiàn)教育公平。
�。ㄋ模┘涌煨〕擎�(zhèn)建設，充分發(fā)揮其輻射和帶動作用
目前邊民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍停留在一家一戶傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)營方式上，難以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)�；a(chǎn)。邊民遠離市區(qū)，在市場經(jīng)濟中對農(nóng)副產(chǎn)品的價格上沒有話語權，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益低下，邊民的生活難以得到提高。提請相關部門對邊境沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設加大資金、政策等方面的傾斜，促進小城鎮(zhèn)建設快速發(fā)展，發(fā)揮其輻射和帶動作用�？蔀檫吤駝�(chuàng)造更多的就業(yè)機會和發(fā)展空間，吸納大量的農(nóng)村剩余勞動力，使農(nóng)村最基本的生產(chǎn)要素——土地加速向種植大戶集中，開展規(guī)模化生產(chǎn)，產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，早日致富，使邊境村屯眾多的“光棍漢”早日成家立業(yè)，建設和諧穩(wěn)定的社會主義新農(nóng)村。
(五)加大對邊境地區(qū)公共醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施的投入，實現(xiàn)農(nóng)村基本醫(yī)療保險的全覆蓋
鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層衛(wèi)生院在醫(yī)療保障、疾控防治、婦幼保健等方面發(fā)揮著重要的作用。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的投入，完善村屯醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)點的建設，提高服務質(zhì)量，充分滿足邊民病有所醫(yī)的需求。制定惠民政策，將邊民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險個人繳納部分由財政負擔，真正實現(xiàn)邊境村屯人人享有基本醫(yī)療保障的目標。
�。┙⒁吧鷦游镎厥聡屹r償機制，提高補償比例
《野生動物保護法》第三條規(guī)定，“野生動物資源屬于國家所有”，現(xiàn)行《野生動物保護法》中提出“因保護國家和地方重點保護野生動物，造成農(nóng)作物或者其他損失的，由當?shù)卣o予補償。補償辦法由省、自治區(qū)、直轄市政府制定。”國家是野生動物的擁有者，野生動物保護最終受益的是全社會。按照權利與義務要對稱的原則，野生動物造成的損失法理上不應由當?shù)卣撠煛．斍�，吉林省被列入“野生動物肇事補償試點”地區(qū)，由中央、省負擔大部分補償金，但從我市的地方財力來看，無法配套上級補償金，難以彌補邊民所受的實際損失。由于邊境村屯受到野生動物侵害得不到應有的賠償，邊民生產(chǎn)生活受到損害，挫傷了邊民保護野生動物的積極性。為此，建議出臺野生動物肇事國家賠償機制，切實保護邊民的合法權益。
(七)調(diào)整農(nóng)村土地管理政策，穩(wěn)定邊境村屯人口
現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理政策是：一定三十年，增人不增地，減人不減地，大穩(wěn)定，小調(diào)整。這一政策在執(zhí)行過程中諸多弊端日見明顯，影響了邊境村屯的生產(chǎn)和穩(wěn)定。雖然政策中有調(diào)整的規(guī)定，但在具體的執(zhí)行過程中卻往往難于實現(xiàn)。許多村屯在鄉(xiāng)務農(nóng)的邊民兩代人（嫁入婦女及其子女）難以承包到耕地。提請國家相關部門適時調(diào)整農(nóng)村土地管理政策，對外遷人口和農(nóng)轉非人口所承包的耕地做出具體的規(guī)定，實現(xiàn)耕者有其田，讓那些在鄉(xiāng)務農(nóng)的村民安心務農(nóng)，穩(wěn)定農(nóng)村人口。
(八)加大支邊力度，在資金、項目、技術上向邊境村屯傾斜
邊境村屯的由于地處偏僻，交通不便，信息閉塞，發(fā)展經(jīng)濟缺資金，少項目，無技術，長期以來一直難以改變貧窮落后的狀況，導致了邊民的大量外流，形成了惡性循環(huán)。穩(wěn)定邊境村屯的人口，關鍵在于發(fā)展經(jīng)濟，不斷提高邊民的生活水平。英安鎮(zhèn)的荒山村所處地域適宜蘋果梨的栽培，1996年由琿春林業(yè)局出資，開發(fā)了萬畝果園項目，向農(nóng)民傳授管理技術，如今農(nóng)民的收入增加了，生活安定了，不僅人口減少的趨勢得到了遏制，還吸引了外來人員從事蘋果梨生產(chǎn)，人口呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢。板石鎮(zhèn)孟嶺村，具有得天獨厚的小江南氣候，是發(fā)展北方寒富蘋果的理想之地，在村民自發(fā)組織的生產(chǎn)合作社的帶領下，在市、鎮(zhèn)政府資金、技術、市場營銷等方面的大力支持下，發(fā)展蘋果生產(chǎn)，單位面積的收益數(shù)倍于糧食生產(chǎn)，如今民心思安，生產(chǎn)發(fā)展，生活富裕，吸引了眾多的投資者前來參與開發(fā)蘋果生產(chǎn)，蘋果產(chǎn)業(yè)越做越大，人口逐年增加。這兩個村是邊境沿線四十五個村屯中，僅有的兩個實際人口增長的村。從這兩個村發(fā)展看出，僅憑邊民自身力量，無法擺脫貧困狀況，需要外力的支持與扶助。為了加快邊境沿線農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，提請國家有關部門在西部政策及興邊富民政策的實施過程中，在資金、項目、技術上向邊境地區(qū)傾斜，加快經(jīng)濟發(fā)展，穩(wěn)定邊境人口，強村固防。
(九)加強農(nóng)村基層組織建設，加快新農(nóng)村建設步伐
新農(nóng)村建設需要堅強而有力的組織保證，邊境村屯基層組織建設，關乎邊境的穩(wěn)定與農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。針對目前邊境村屯人口不斷外流，缺乏優(yōu)秀人才的實際，選派有志于農(nóng)村工作的大學畢業(yè)生，到村屯掛職，擔任村官，用科學的理念，先進的知識帶領村民發(fā)展生產(chǎn)，改變貧窮落后的狀況。要保障大學生村官生活待遇，對工作突出，成效顯著的大學生在招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作公務員或事業(yè)單位工作人員時優(yōu)先錄用，以解決他們的后顧之憂，安心農(nóng)村工作。加大對現(xiàn)有村屯干部的培訓力度，逐步提高他們的綜合素質(zhì)，加大轉移支付力度，參照市區(qū)居委會干部的待遇標準，提高村干部的津貼補助標準，激發(fā)他們農(nóng)村工作熱情，為建設生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的新農(nóng)村盡職盡責。
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